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1. Beschaffer
1.1.
Beschaffer
Offizielle Bezeichnung: Freistaat Bayern, vertreten durch die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten
Rechtsform des Erwerbers: Von einer regionalen Gebietskörperschaft kontrollierte Einrichtung des öffentlichen Rechts
Tätigkeit des öffentlichen Auftraggebers: Allgemeine öffentliche Verwaltung
2. Verfahren
2.1.
Verfahren
Titel: Fortführung der Unterstützungs-Dienstleistung für QS-/ Testmanagement im Gesamtressort StMELF (Anforderungsanalyse)
Beschreibung: Gegenstand der Beschaffung ist die Fort- und Weiterführung des in einem offenen Verfahren bereits vergebenen Auftrags und der Abschluss der im vorangegangenen Verfahren begonnenen Anforderungsanalyse für das neu zu entwickelnde Zahlungsverfahren (ZAV) des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Tourismus. Die Anforderungsanalyse soll als systematischer Prozess zur Erhebung, Dokumentation und Bewertung aller Anforderungen der neu zu programmierenden Fachanwendungen und dem Zahlungsverfahren zur Abwicklung von Fördermaßnahmen mit EU-Beteiligung dienen. Im Zuge der bisherigen Vertragsdurchführung hat sich eine hochintegrierte Systemarchitektur etabliert, die wesentlich für das ordnungsgemäße Funktionieren der Leistung ist. Im Rahmen der weiteren Projektdurchführung hat sich ein zuvor nicht vorhersehbarer Mehrbedarf ergeben, um die Anforderungsanalyse abzuschließen. Dieser übersteigt den zeitlichen Rahmen des Ursprungsvertrages. Gegenstand der Fortführung ist der Abschluss der Qualitätssicherung und des Testmanagements des Projektes gegebenenfalls inklusive Anpassung der Anforderungsanalyse.
Kennung des Verfahrens: c14f213f-43fb-4585-863b-ed2b4b200106
Verfahrensart: Verhandlungsverfahren ohne Aufruf zum Wettbewerb
2.1.1.
Zweck
Art des Auftrags: Dienstleistungen
Haupteinstufung (cpv): 72000000 IT-Dienste: Beratung, Software-Entwicklung, Internet und Hilfestellung
2.1.2.
Erfüllungsort
Land: Deutschland
Ort im betreffenden Land
2.1.4.
Allgemeine Informationen
Rechtsgrundlage:
Richtlinie 2014/24/EU
vgv -
5. Los
5.1.
Los: LOT-0000
Titel: Fortführung der Unterstützungs-Dienstleistung für QS-/ Testmanagement im Gesamtressort StMELF (Anforderungsanalyse)
Beschreibung: Gegenstand der Beschaffung ist die Fort- und Weiterführung des in einem offenen Verfahren bereits vergebenen Auftrags und der Abschluss der im vorangegangenen Verfahren begonnenen Anforderungsanalyse für das neu zu entwickelnde Zahlungsverfahren (ZAV) des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Tourismus. Die Anforderungsanalyse soll als systematischer Prozess zur Erhebung, Dokumentation und Bewertung aller Anforderungen der neu zu programmierenden Fachanwendungen und dem Zahlungsverfahren zur Abwicklung von Fördermaßnahmen mit EU-Beteiligung dienen. Im Zuge der bisherigen Vertragsdurchführung hat sich eine hochintegrierte Systemarchitektur etabliert, die wesentlich für das ordnungsgemäße Funktionieren der Leistung ist. Im Rahmen der weiteren Projektdurchführung hat sich ein zuvor nicht vorhersehbarer Mehrbedarf ergeben, um die Anforderungsanalyse abzuschließen. Dieser übersteigt den zeitlichen Rahmen des Ursprungsvertrages. Gegenstand der Fortführung ist der Abschluss der Qualitätssicherung und des Testmanagements des Projektes gegebenenfalls inklusive Anpassung der Anforderungsanalyse.
Interne Kennung: LOT-0000
5.1.1.
Zweck
Art des Auftrags: Dienstleistungen
Haupteinstufung (cpv): 72000000 IT-Dienste: Beratung, Software-Entwicklung, Internet und Hilfestellung
5.1.2.
Erfüllungsort
Land: Deutschland
Ort im betreffenden Land
5.1.3.
Geschätzte Dauer
Datum des Beginns: 01/01/2027
Enddatum der Laufzeit: 31/12/2029
5.1.6.
Allgemeine Informationen
Die Beschaffung fällt unter das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen: ja
5.1.7.
Strategische Auftragsvergabe
Ziel der strategischen Auftragsvergabe: Keine strategische Beschaffung
5.1.10.
Zuschlagskriterien
Kriterium:
Art: Preis
Beschreibung: Wirtschaftlichstes Angebot Berechnungsmethode: UfAB 2018: Reine Preiswertung
5.1.15.
Techniken
Rahmenvereinbarung:
Rahmenvereinbarung ohne erneuten Aufruf zum Wettbewerb
Informationen über das dynamische Beschaffungssystem:
Kein dynamisches Beschaffungssystem
5.1.16.
Weitere Informationen, Schlichtung und Nachprüfung
Überprüfungsstelle: Regierung von Mittelfranken - Vergabekammer Nordbayern
Informationen über die Überprüfungsfristen: Genaue Angaben zu den Fristen für die Einlegung von Rechtsbehelfen: 1) Ein Nachprüfungsantrag ist unzulässig, § 160 Abs. 3 S. 1 GWB, soweit: - der Antragsteller den geltend gemachten Verstoß gegen Vergabevorschriften vor Einreichen des Nachprüfungsantrags erkannt und gegenüber dem Auftraggeber nicht innerhalb einer Frist von 10 Kalendertagen gerügt hat, - Verstöße gegen Vergabevorschriften, die aufgrund der Bekanntmachung erkennbar sind, nicht spätestens bis zum Ablauf der in der Bekanntmachung benannten Frist zur Bewerbung oder zur Angebotsabgabe gegenüber dem Auftraggeber gerügt werden, - Verstöße gegen Vergabevorschriften, die erst in den Vergabeunterlagen erkennbar sind, nicht spätestens bis zum Ablauf der Frist zur Bewerbung oder zur Angebotsabgabe gegenüber dem Auftraggeber gerügt werden, oder - mehr als 15 Kalendertage nach Eingang der Mitteilung des Auftraggebers, einer Rüge nicht abhelfen zu wollen, vergangen sind. 2) Eine Unwirksamkeit nach § 135 Abs. 1 GWB kann nur festgestellt werden, wenn sie im Nachprüfungsverfahren innerhalb von 30 Kalendertagen nach der Information der betroffenen Bieter und Bewerber durch den öffentlichen Auftraggeber über den Abschluss des Vertrags, jedoch nicht später als 6 Monate nach Vertragsschluss geltend gemacht worden ist. Hat der Auftraggeber die Auftragsvergabe im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt gemacht, endet die Frist zur Geltendmachung der Unwirksamkeit 30 Kalendertage nach Veröffentlichung der Bekanntmachung der Auftragsvergabe im Amtsblatt der Europäischen Union.
Organisation, die zusätzliche Informationen über das Vergabeverfahren bereitstellt: Freistaat Bayern, vertreten durch die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten
Organisation, die einen Offline-Zugang zu den Vergabeunterlagen bereitstellt: Freistaat Bayern, vertreten durch die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten
6. Ergebnisse
Höchstwert der Rahmenvereinbarungen in dieser Bekanntmachung: 1 821 806,10 EUR
Direktvergabe:
Begründung der Direktvergabe: Der Auftrag kann nur von einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer ausgeführt werden, da aus technischen Gründen kein Wettbewerb vorhanden ist
Sonstige Begründung: Ein Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb mit nur einem Bieter ist vorliegend nach § 14 Abs. 4 Nr. 2 lit. b) VgV zulässig, weil zum Zeitpunkt der Aufforderung zur Angebotsabgabe der Auftrag nur von einem bestimmten Unternehmen erbracht oder bereitgestellt werden kann, weil aus technischen Gründen kein Wettbewerb vorhanden ist (1.). Zudem sind die Voraussetzungen nach § 14 Abs. 6 VgV erfüllt, da es keine vernünftige Alternative oder Ersatzlösung gibt und der mangelnde Wettbewerb nicht das Ergebnis einer künstlichen Einschränkung der Auftragsvergabeparameter ist (2.). EU-weit kann nur ein einziges Unternehmen den Auftrag in Bayern durchführen. Das betreffende Unternehmen, die xapio GmbH, kann ausschließlich die nachgefragte Leistung im Rahmen des Leistungsbestimmungsrechts erbringen. 1. Nachweis des Alleinstellungsmerkmals aufgrund technischer Gründe Die Durchführung eines Verhandlungsverfahrens ohne Teilnahmewettbewerb erfordert das – vom öffentlichen Auftraggeber darzulegende und ggf. zu beweisende – objektive Fehlen von Wettbewerb aus technischen Gründen. Dies verdeutlicht der Erwägungsgrund 50 zu Art. 32 der RL 2014/24/EU, welchem die nationalen Vorschriften fast wortgleich nachgebildet sind: „Angesichts der negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb sollen Verhandlungsverfahren ohne vorherige Veröffentlichung einer Auftragsbekanntmachung nur unter sehr außergewöhnlichen Umständen zur Anwendung kommen. Die Ausnahme sollte auf Fälle beschränkt bleiben, in denen eine Veröffentlichung entweder aus Gründen extremer Dringlichkeit wegen unvorhersehbarer und vom öffentlichen Auftraggeber nicht zu verantwortender Ereignisse nicht möglich ist oder in denen von Anfang an klar ist, dass eine Veröffentlichung nicht zu mehr Wettbewerb oder besseren Beschaffungsergebnissen führen würde, nicht zuletzt, weil objektiv nur ein einziger Wirtschaftsteilnehmer in der Lage ist, den Auftrag auszuführen. Dies ist z. B. der Fall bei Kunstwerken, bei denen der einzigartige Charakter und Wert des Kunstgegenstandes selbst untrennbar an die Identität des Künstlers gebunden ist. Ausschließlichkeit kann auch aus anderen Gründen erwachsen, doch nur Situationen einer objektiven Ausschließlichkeit können den Rückgriff auf das Verhandlungsverfahren ohne vorherige Veröffentlichung rechtfertigen, sofern die Ausschließlichkeitssituation nicht durch den öffentlichen Auftraggeber selbst mit Blick auf das anstehende Vergabeverfahren herbeigeführt wurde. Öffentliche Auftraggeber, die auf diese Ausnahme zurückgreifen, sollten begründen, warum es keine vernünftigen Alternativen oder keinen vernünftigen Ersatz gibt, wie die Nutzung alternativer Vertriebswege, einschließlich außerhalb des Mitgliedsstaats des öffentlichen Auftraggebers oder die Erwägung funktionell vergleichbarer Bauleistungen, Lieferungen und Dienstleistungen. Ist die Ausschließlichkeit auf technische Gründe zurückzuführen, so sollten diese im Einzelfall genau beschrieben und nachgewiesen werden. Als solche könnten beispielsweise angeführt werden, dass es für einen Wirtschaftsteilnehmer technisch nahezu unmöglich ist, die geforderte Leistung zu erbringen, oder dass es nötig ist, spezielles Wissen, spezielle Werkzeuge oder Hilfsmittel zu verwenden, die nur einem einzigen Wirtschaftsteilnehmer zur Verfügung stehen. Technische Gründe können auch zurückzuführen sein auf konkrete Anforderungen an die Interoperabilität, die erfüllt sein müssen, um das Funktionieren der zu beschaffenden Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen zu gewährleisten.“ Vor diesem Hintergrund ist im Streitfall der Verzicht auf ein wettbewerbliches Verfahren aus folgenden Gründen gerechtfertigt: a. Leistungsgegenstand im Rahmen des Leistungsbestimmungsrechts und Zielsetzung der neuen Beschaffung Gegenstand der Beschaffung ist die Fort- und Weiterführung des in einem offenen Verfahren bereits vergebenen Auftrags und der Abschluss der im vorangegangenen Verfahren begonnenen Anforderungsanalyse für das neu zu entwickelnde Zahlungsverfahren (ZAV), das das Zentrale Auszahlungsprogramm (ZAP) möglichst zeitnah ablösen soll. Über das ZAV, analog zum ZAP, werden alle künftigen Zahlungen des StMELF EDV-gestützt abgewickelt. Es besteht ein hohes jährliches Gesamtvolumen des Zahlungsflusses über das ZAV. Dieses Zahlungsverfahren erfordert besondere Berücksichtigung regulatorischer Vorgaben im Rahmen der EU-konformen Umsetzung und der Erfüllung der hoheitlichen Aufgaben, Einhaltungen der Vorgaben des Datenschutzes im Bereich sensibler und persönlicher Daten und IT-technischen Sicherheitsstandards. Die Anforderungsanalyse soll als systematischer Prozess zur Erhebung, Dokumentation und Bewertung aller Anforderungen der neu zu programmierenden Fachanwendungen und dem Zahlungsverfahren zur Abwicklung von Fördermaßnahmen mit EU-Beteiligung dienen. Diese Analyse soll eine präzise Grundlage für die fortlaufende Entwicklung schaffen. Insbesondere zur Gewährleistung der vom Auftraggeber vorgegebenen Standards soll durch das Erstellen von Use-Cases funktionale Anforderungen klar definiert werden. Dies dient der Vermeidung von Missverständnissen und bildet eine Basis für Tests, Entwicklungen und Weiterentwicklungen. Im Jahr 2022 wurde der Firma xapio GmbH nach Durchführung eines Vergabeverfahrens der Auftrag zur Durchführung der Anforderungsanalyse für das neue ZAV erteilt. Das System besteht aus fachlich und technisch verzahnten Modulen, zum Beispiel: • Auszahlung • Terminverwaltung • Kontenplan • Pfändungsverwaltung • Debitorenbuch • Berichtswesen Die Module sind so angelegt, dass sie technisch und fachlich vollständig interoperabel sind. Die Anforderungsanalyse ist daher von besonderer Komplexität. Die zugrunde liegenden Prozesse wurden individuell auf die technischen Strukturen, Datenmodelle sowie auf den Bedarf des Auftraggebers zugeschnitten, fortlaufend weiterentwickelt und implementiert.
Direktvergabe:
Begründung der Direktvergabe: Der Auftrag kann nur von einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer ausgeführt werden, da aus technischen Gründen kein Wettbewerb vorhanden ist
Sonstige Begründung: Im Zuge der bisherigen Vertragsdurchführung hat sich eine hochintegrierte Systemarchitektur etabliert, die wesentlich für das ordnungsgemäße Funktionieren der Leistung ist. Im Rahmen der weiteren Projektdurchführung hat sich ein zuvor nicht vorhersehbarer Mehrbedarf ergeben, um die Anforderungsanalyse abzuschließen. Dieser übersteigt den zeitlichen Rahmen des Ursprungsvertrages, dessen Vertragsende bevorsteht. Die Firma xapio GmbH, die sich seit dieser Zeit fachlich und inhaltlich in die komplexe Struktur dieses Programms bereits eingearbeitet hat, soll das Verfahren zum Abschluss bringen. Es soll somit die ursprüngliche Rahmenvereinbarung mit dem neuen Beschaffungsvorgang um drei weitere Jahre fortgeführt werden. Ziel dieser Beschaffung ist es demnach: • die nahtlose Fortführung des bestehenden Projekts/Systems, • die Sicherstellung der fachlichen, technischen und qualitativen Anforderungen, • die Vermeidung von Systembrüchen, Informationsverlusten und erheblichen Effizienz- und Qualitätsrisiken, • die wirtschaftliche und sichere Leistungserbringung unter Nutzung bestehen- der, erprobter Strukturen. b. Besondere Dringlichkeit der Projektfortführung Es besteht eine besondere Dringlichkeit für die unmittelbare Fortführung des Projektes durch denselben Dienstleister. Das bislang eingesetzte ZAP ist in der Programmiersprache „MeeJava“ programmiert. Spätestens ab Beginn des Jahres 2029 ist ein gesicherter Betrieb des Altsystems nicht mehr gewährleistet. Daher muss im Rahmen eines engen Zeitplans der Entwicklung des ZAV die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Zahlungsflüsse gewährleistet werden, damit die Etablierung des neuen Systems fristgerecht und fehlerfrei erfolgen kann. Insbesondere im Bereich der Anforderungsanalyse des Zahlungsverfahrens und der daraus resultierenden festgestellten Anforderungen und den erkannten Defizi-ten konnte die Entwicklung des Systems im Bereich des Betriebes und der Sicherheit vorangetrieben werden. Die Firma xapio GmbH hat bereits im Rahmen der bisherigen Vertragslaufzeit die geforderten Leistungen bedient. Hierbei ist ein erhebliches Wissen entstanden, das in Form von Dokumentationen und konstanten fachlichen Austausches auch jederzeit abrufbar ist. Ein neuer Dienstleister müsste sich dieses Wissen wieder aufbauen, was insbesondere in Hinblick auf den engen Zeitrahmen nicht möglich ist. Ein neuer Anbieter würde zu einer erheblichen Verzögerung der Problembewältigung führen; vorhandenes Projektwissen könnte verloren gehen und personelle Ressourcen nicht mehr verfügbar sein. Weiterhin ist nicht auszuschließen, dass erkannte Sicherheitslücken oder Prozessschwächen fortbestehen und somit einerseits finanzielle Schäden oder andererseits Datenrisiken drohen. Dies kann insbesondere in den sensiblen Bereichen des Zahlungsverkehrs im Rahmen der Förderabwicklungen nicht hingenommen werden. Zudem könnten durch die Verzögerung Übergangslösungen länger als vorgesehen betrieben werden müssen, was die Fehleranfälligkeit erhöht. Diese Lage entwickelt sich zunehmend kritisch, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die erforderliche Programmpflege eingestellt werden könnte. Die genutzte Architektur wurde für sogenannte Host-Migrationsprojekte angeboten, es handelt sich um keine Java-Standardarchitektur. Dieses Nischenprodukt erfordert Kenntnisse in der nicht mehr zeitgemäßen Programmiersprache Natural. Für neue Projekte wäre diese Technologie nicht zielführend. Zudem sind StMELF-spezifische Anpassungen vorhanden, das Ergebnis namens MeeJava ist so ausschließlich im StMELF eingesetzt. Im StMELF wird mit dem neuen ZAV die Spezialarchitektur MeeJava daher vollständig abgelöst. Die unmittelbare Fortführung des Projektes ist daher notwendig, um eine größtmögliche Risikominimierung zu schaffen und einen ordnungsgemäßen und sicheren Zahlungsbetrieb zu gewährleisten. c. Erworbenes projektspezifisches Know-how Im Rahmen der Projektphase im Bereich der Anforderungsanalyse hat sich die Firma xapio GmbH innerhalb der bestehenden Vertragslaufzeit ein tiefgehendes Verständnis der fachlichen, technischen und regulatorischen Anforderung entwickelt. Das Unternehmen eignete sich gezielt spezifisches System- und Architekturwissen im Laufe der Anforderungsanalyse an. Die Anforderungsanalyse ist bei den großen Bereichen (vgl. obige Aufzählung) weitestgehend abgeschlossen. Nur wenige „Randbereiche“ sind noch abschließend zu behandeln. Mit der inzwischen begonnenen Entwicklung steht nachfolgend die Testung der Programmierung an. Dies erfordert hohes fachliches Know-How, um diesen weiteren Arbeitsschritt in der Programmerstellung umsetzen zu können. Die Komplexität liegt in dem Sachverhalt, dass die genannten unterschiedlichen Bereiche miteinander technisch kommunizieren müssen. Diese programmtechnische Verzweigung in der ganzen Tiefe der Anforderungsanalyse sind aktuell nur der Firma xapio bekannt, weil diese die umfangreiche Dokumentation vorgenommen hat. Ein außenstehendes Unternehmen könnte sich die fachliche Expertise und die Zusammenhänge der erfolgten Dokumentation nicht in einer angemessenen Zeit aneignen. Jeder fachliche Eingriff in die Dokumentation hat im Regelfall Änderungen in anderen Bereichen der Anforderungsanalyse zur Folge. Aufgrund der bestehenden Unsicherheit der weiteren Programmpflege steht das Vorhaben unter einem großen zeitlichen Druck. Somit steht keine Zeit für eine fachliche Einarbeitung eines Dritten zur Verfügung. Die Kosten sind hierbei auch zu beachten. Das ZAV muss in eine einzigartige, historisch gewachsene Gesamt-IT-Architektur des StMELF eingebettet werden. Die Standards der StMELF-Referenzarchitektur Racy10 sind bei der Umsetzung zu beachten. Dabei sind Aspekte der Benutzerführung zu berücksichtigen, da die Nutzung von iBALIS und ZAV einheitliche Bedienkonzepte erfordert. Bestehende Standard-Komponenten (zum Beispiel die zentrale Adressverwaltung) sind zu berücksichtigen.
Direktvergabe:
Begründung der Direktvergabe: Der Auftrag kann nur von einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer ausgeführt werden, da aus technischen Gründen kein Wettbewerb vorhanden ist
Sonstige Begründung: Insbesondere die Schnittstellen zu bestehenden Fachverfahren und zum ZAV sind individuell ausgestaltet und nicht marktüblich standardisiert. Bei iBALIS handelt es sich um eine Individualprogrammierung für die Zahlstelle des StMELF. Kenntnisse zur Förderabwicklung in iBALIS sind erforderlich, um den Prozess von der Antragsstellung in iBALIS bis zur Auszahlung im Zahlungsverfahren definieren zu können. Der Bearbeitungsstand der Anforderungsanalyse bei den sechs beschriebenen Modulen ist, wie oben beschrieben, bereits weitestgehend abgeschlossen. Die verbleibenden Restarbeiten einschließlich Testung können durch die bereits eingearbeitete Firma xapio GmbH in den folgenden Jahren abgeschlossen werden. Eine frühere Fertigstellung ist denkbar. Die Durchführung von Tests erfordert ein tiefgehendes Verständnis über die sogenannten Anwendungsfälle (Use Cases). Die fachliche Einarbeitung in die komplexen Anwendungsfällen ist sehr aufwendig. Die korrekte Definition der Tests ist eine Grundlage für die Abnahme der Software und muss sicherstellen, dass sämtliche Anforderungen der Zahlstelle berücksichtigt sind. Das generierte Fachwissen etablierte sich in den letzten drei Jahren in enger Zusammenarbeit mit dem zuständigen Referat P4. Diese erfolgte in der Form, dass die Anwendungen und Funktionalitäten des aktuell bestehenden Altprogramms der Firma xapio GmbH dargestellt wurde. Die Firma xapio GmbH hat dies dann in individuelle Anwendungsfälle schriftlich niedergelegt. Die Dokumentation wurde anschließend erneut besprochen, ob die Vorgaben entsprechend umgesetzt wurden. Aufgrund der Neuentwicklung wurden die Anwendungsfälle um zusätzliche Funktionalitäten erweitert bzw. fortgeschrieben, weil die neue Programmsprache deutlich mehr Möglichkeiten zur Verfügung stellt. Dies betrifft insbesondere das Debitorenbuch, weil hier viele Fallmöglichkeiten im Rahmen der Wiedereinziehung von Forderungen auftreten. Hier ist z. B. die automatisierte Erstellung von Bescheiden zu nennen. Weiter wurde die Kommunikation zwischen dem Ministerium und den nachgeordneten Behörden in einigen Bereichen digitalisiert, um eine effiziente Verwaltung hier zu etablieren. Der Datenaustausch zwischen den einschlägigen Kassen und dem neuen Programm wurde ebenfalls digitalisiert. Im Be-reich der Pfändungsverwaltung (Verwaltung Forderung Dritter) wurde die Kommunikation zwischen der Staatsoberkasse Bayern und dem Ministerium vollständig digitalisiert. Diese Umsetzung ermöglicht eine effiziente Bearbeitung der Vorgänge. Die Anforderungen an das neue Programm wurde durch die Firma xapio in bislang 200 Use-Cases niedergelegt. Die Anforderungsanalyse und -spezifikation ZAV wurde in die nachfolgenden Oberpunkte untergliedert. • Allgemein - Anforderungsanalyse Neuprogrammierung ZAP • ZAV - Anwendungsbereichsübergreifend • ZAV Anwendungsbereich - Auskunft • ZAV Anwendungsbereich - Auszahlung • ZAV Anwendungsbereich - Basisdatenverwaltung • ZAV Anwendungsbereich - Berichtswesen (Dashboard) • ZAV Anwendungsbereich - Buchführung • ZAV Anwendungsbereich - Debitorenbuch • ZAV Anwendungsbereich - Verwaltung Forderungen Dritter • ZAV Anwendungsbereich - Datenlieferung an Externe Jeder dargestellte Oberpunkt wurde durch die Firma xapio in viele Einzelprozessbereiche untergliedert. Die dahinterstehende Fachlichkeit wurde von der Firma xapio entsprechend dokumentiert. Für die Entwicklung ist dabei entscheidend, dass die Anwendungsfälle in einer fachlich logischen Reihenfolge den Programmierern zur Verfügung gestellt werden. Darüber hinaus hat aufgrund der Zusam-menarbeit mit dem auftraggebenden Referat die Firma xapio vertiefte fachliche Kenntnisse in den folgenden Bereichen: • Verwaltungsmäßige Verfahrensabläufe innerhalb der mehrstufigen Verwaltung. Hierzu zählen auch die Abhängigkeiten der verschiedenen Verwaltungsverfahren. • EU-Vorgaben einschließlich den Berichtspflichten. • Funktionsweisen den verschiedenen Anwendungsbereichen; insbesondere beim Debitorenbuch sind diese in verschiedene Bereiche untergliedert. Diese Aufgaben kann nur die Firma xapio wahrnehmen, weil sie den gesamten Prozessbereich in den verschiedenen Anwendungsbereichen in der kompletten fachlichen Tiefe kennt. Das von der Firma xapio erworbene projektspezifische Know-How wird nachfolgend für zwei Bereiche dargestellt:
Direktvergabe:
Begründung der Direktvergabe: Der Auftrag kann nur von einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer ausgeführt werden, da aus technischen Gründen kein Wettbewerb vorhanden ist
Sonstige Begründung: • Bereich ZAV-Debitorenbuch o Erfahrung in der Umsetzung aller dokumentierten Anwendungsfälle inklusive dem bestehendem Fachdatenmodell, die im Rahmen einer Anforderungsanalyse entstanden sind. o Fähigkeit zur Erstellung von vollständigen validen und plausiblen Testdaten unter Berücksichtigung der fachlichen Abläufe und der vorgegebenen Rahmenbedingungen inklusive Anonymisierungs-konzept. o Grundverständnis des bestehenden Systems ZAP, mit dem derzeit das Debitorenbuch noch betrieben wird. o Grundkenntnisse in der Arbeitsweise von Ausgangs- und Widerspruchsbehörden und deren Zusammenarbeit im Rahmen der Rückforderungsabwicklung und der Einbindung sonstiger Behörden (z.B. Finanzämter im Rahmen einer Vollstreckung). o Kenntnis der verwaltungsmäßigen Anforderungen zur Betreibung eines Rückforderungsmanagements. o Kenntnis der Prozesskette, die zur Entstehung von Rückforderungen führt: Förderantrag – Auszahlung – Rückforderung inklusive der dabei auftretenden Sonderfälle (z.B. Unregelmäßigkeiten). o Grundkenntnis der Arbeitsweise von Fachprogrammen für die Förderabwicklung als Grundlage für Auszahlungen und Rückforderungen. o Kenntnis der zeitlichen Vorgaben für die Rückforderungsabwicklung im Rahmen von Rückforderungs-Perioden (insbesondere Fälligkeiten, Mahntermine durch Kassen und Ämter). o Kenntnis möglicher Verwaltungsverfahren für Rückforderungen (Mahnung, Stundung, Widerspruch, Klage, Vollstreckung, Insolvenz, Zwangssicherungshypothek) und deren Auswirkungen auf laufende Rückforderungen und Meldepflichten. o Kenntnis der Abläufe bei Entscheidungen übergeordneter Behörden in Widerspruchs- und Klageverfahren (Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, gerichtliche Instanzen). o Kenntnisse in der Abwicklung von Auszahlungen an die bzw. Einzahlungen von der Bundeskasse und Staatsoberkasse. o Erfahrung in der buchhalterisch richtigen Verbuchung von Zahlungseingängen aus Rückforderungen inkl. Zinsberechnung für Verzugs- und Stundungszinsen. o Prinzipielle Kenntnis der Rechtsgrundlagen zur Zinsberechnung sowie der gültigen Kleinbetragsregelungen z.B. der Bayerischen Haushaltsordnung, EU-Regelungen. o Grundsätzliche Kenntnis der Vorschriften zur finanziellen Rückverrechnung von wiedereingezogenen Forderungen an die jeweiligen Geldgeber (EU, Land, Bund). o Kenntnis der Rahmenbedingungen für den Rechnungsabschluss am Ende eines EU-Haushaltsjahres. o Kenntnis der Berichtspflichten gegenüber der EU-Kommission (Anhang II, Anhang III, Anhang V). o Kenntnis der Berichts- und Dokumentationspflichten im Rahmen von Unregelmäßigkeiten bei Betrugsverdacht (hier insbesondere Kenntnis des OLAF-Meldeportals). o Kenntnis der Vorgaben zur Sicherstellung und zum Nachweis einer aktiven Verfolgung der Eintreibung von Rückforderungen (Follow-Up, Controlling) in Zusammenarbeit mit der FüAk. • Bereich ZAV-Auszahlung, -Schuldnerverwaltung und -Basisdaten o Umfassende Kenntnis des Gesamtprozesses und der Abläufe in der Auszahlung und Schuldnerverwaltung. o Erfahrung in der Definition der Rollen und Berechtigungen für die Auszahlung, Schuldnerverwaltung und Basisdaten. o Kenntnis der Systemumgebung des Zahlungsverfahrens im Kontext der angebundenen Schnittstellen. o Erfahrung in der Spezifikation von Anforderungen an einen Testdatengenerator, um valide Testdaten für die Fachabnahme zu gewährleisten. o Erfahrung in der Erstellung von vollständigen und fachlich plausiblen Testdaten. o Erfahrung in der Durchführung des Abnahmetests, Erstellung von Fehlertickets in Jira und Kenntnis des übergreifenden Qualitätssicherungsprozesses zur Unterstützung der fachlichen Abnahme von Anwendungsbereichen des Zahlungsverfahrens. o Tiefgehende Erfahrung in der Anforderungsanalyse und -spezifikation in Bezug auf die Import- und Export-Schnittstellen, Erstellung des Fachklassenmodells, Spezifikation der Fachklassen, Erstellung von Statusmodellen, o Spezifikation von Anwendungsfällen und Use Case Diagrammen sowie Maskenentwürfen in den Teilbereichen des Zahlungsverfahrens „Auszahlung“, „Verwaltung Forderungen Dritter“ und „Basis-daten“. o Detailwissen zur Berücksichtigung von Rückforderungen und Forderungen Dritter bei der Ermittlung des Begünstigten und des Auszahlungsbetrages. o Kenntnis in der Abwicklung von Verwahrungen. o Tiefes Verständnis für die Vorgehensweise bei der Ausführung der Zahlung in Abhängigkeit der zuständigen Kasse. o Kenntnis der Ermittlung, Abwicklung und Weitergabe von Zahlungs- und Buchhaltungsdaten. o Detailkenntnis zum Austausch von Finanzdaten im automatisierten Verfahren für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen des Bundes. o Kenntnis der Schnittstelle IHV zur Staatsoberkasse Bayern für die Anlieferung von Anordnungs- und Finanzdaten. o Detailkenntnisse in der Erstellung von Auszahlungsunterlagen für die Kassen. o Kenntnis der fachlichen Zusammenhänge in Bezug auf den Zahlstellenleitervermerk. o Grundkenntnisse des Kontenplans gemäß der Nomenklatur der EU-Kommission (ABB-Code – Objektkonto – Haushaltslinie). o Detailwissen in den Zusammenhängen der Fonds- und Projektverwaltung sowie Terminverwaltung der Auszahlung. o Detailwissen der Prozessphasen Erfassung, Bearbeitung, Entscheidung und Abwicklung für Forderungen Dritter. o Fundierte Kenntnisse der Schuldnerakte in Bezug auf die Ermittlung von Dubletten, qualitätsgeprüften Adressdaten sowie auf die Rangermittlung der vorläufigen Zahlungsverbote, Pfändungen, Abtretungen, o Aufrechnungsersuchen und sonstigen Verwaltungsakten. Im Rahmen einer Gesamtabwägung ist nur die Firma xapio fachlich und innerhalb der gegebenen Zeit in der Lage, die noch anstehenden Restarbeiten zu erledigen. Eine neue Firma müsste sich zunächst mit der komplexen Fachlichkeit auseinandersetzen, bevor die Restarbeiten überhaupt begonnen werden können. Es ist dabei nicht auszuschließen, dass es hier zu einem Systembruch kommt.
Direktvergabe:
Begründung der Direktvergabe: Der Auftrag kann nur von einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer ausgeführt werden, da aus technischen Gründen kein Wettbewerb vorhanden ist
Sonstige Begründung: Der bestehende Zeitdruck würde durch eine neue Firma nochmals deutlich erhöht. Weiter wäre es wirtschaftlich nicht zu vertreten, wenn eine neue Firma die gleichen Arbeiten nochmals nachvollziehen müsste. Im Hinblick auf eine EDV-technisch präzise Umsetzung erfordert die Leistung ein hohes fachliches Spezialwissen sowie ein hohes Maß an Zuverlässigkeit und Interoperabilität, da andernfalls erhebliche Risiken für die EU-konforme Umsetzung bzw. hoheitliche Aufgaben und damit enorme finanzielle Schäden entstehen würden. d. Zusätzliche Leistungen Das zuständige Fachreferat hat die erforderlichen fachlichen Fähigkeiten und Kenntnisse der Firma xapio in vielen Stunden detailliert vermittelt. Die Anwendungsfälle wurden in Reviews vom Fachreferat fachlich abgenommen, ob die Vollständigkeit und Richtigkeit der Anforderungsanalyse vorlagen. Fachliche Nachbesserungen wurden in Zusammenarbeit vorgenommen. Damit die Anwendungsfälle technisch einwandfrei umgesetzt werden können, sind die Entwickler, auf die oben beschriebene vorhandene Fachwissen der Firma xapio GmbH angewiesen.
Direktvergabe:
Begründung der Direktvergabe: Der Auftrag kann nur von einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer ausgeführt werden, da aus technischen Gründen kein Wettbewerb vorhanden ist
Sonstige Begründung: 2. Es existiert keine vernünftige Alternative oder Ersatzlösung und der mangelnde Wettbewerb ist nicht das Ergebnis einer künstlichen Einschränkung der Auftragsvergabeparameter gemäß § 14 Abs. 6 VgV Des Weiteren gibt es auch keine vernünftige Alternative oder Ersatzlösung und der mangelnde Wettbewerb ist nicht das Ergebnis einer künstlichen Einschränkung der Auftragsvergabeparameter (§ 14 Abs. 6 VgV). Im Rahmen einer umfassenden Gesamtabwägung aller maßgeblichen tatsächlichen, technischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Gesichtspunkte ist festzustellen, dass die Beauftragung alternativer Anbieter als unzumutbar einzustufen ist, da sie mit erheblichen Nachteilen, Risiken und Einschränkungen verbunden wäre, die sowohl die ordnungsgemäße Leistungserbringung als auch die Wirtschaftlichkeit und Kontinuität der Fortführung des gesamten Projekts in unvertretbarer Weise beeinträchtigen würde. Das Projekt zur Durchführung der Anforderungsanalyse befindet sich in einem fortgeschrittenen Stadium und steht kurz vor dem Abschluss. Aufgrund des wie oben geschilderten projektspezifischem aufgebauten Know-Hows, der bereits abschließend erfolgten Einarbeitung in die komplexen Rahmenbedingungen sowie der engen Interoperabilität der bisherigen Arbeitsergebnisse mit den eingesetzten Methoden und der darauf basierenden beabsichtigten Testung ist eine Fortführung durch einen anderen Auftragnehmer unzumutbar. Die technischen Arbeitsabschnitte sind gerade wie dargestellt untrennbar miteinander verbunden und bauen im Rahmen der Projektfortführung aufeinander auf. Es ist einem weiteren Unternehmen nicht möglich, die für die Auftragsausführung in Frage kommenden auftragsnotwendigen Fähigkeiten und Ausstattungen (vergleichbare sicherheitsrelevante Verwaltung, bestehendes Fachwissen, insbesondere über technische Infrastruktur unter Berücksichtigung der Kompatibilitäten, spezifische Standards im Rahmen der Anforderungsanalyse und Weiterentwicklung, Sicherheitsprozesse im Rahmen der Entwicklung von IT-Systemen und des Datenschutzes) rechtzeitig zu erwerben (Ziekow/Völlink/Völlink, 5. Aufl. 2024, VgV § 14 Rn. 51). Überdies stellt das aufgebaute Wissen interne Geschäftsgeheimnisse der Firma xapio GmbH dar, deren Übertragung nicht Bestandteil der bestehenden Verträge ist. Ein neuer Auftragnehmer müsste sich das entsprechende Know-How selbstständig aufbauen. Es ist daher anderen Unternehmen objektiv nicht möglich, die Leistung ohne Zugriff auf spezifisches Know-how, proprietäre Strukturen und Systemkomponenten zu erbringen. Bei der Etablierung von zwei Dienstleistern im Rahmen des Projektes der Anforderungsanalyse käme es überdies in dem sensiblen Bereich des zu entwickelnden Zahlungsverfahren (ZAV) zu parallelen Strukturen in Methodik, Dokumentation und Verantwortlichkeit. Jeder Dienstleister verfolgt eigene Vorgehensmodelle, wodurch Anforderungen nicht einheitlich erhoben, strukturiert und priorisiert werden. Dies erzeugt Doppelarbeit, Inkonsistenzen im Anforderungsbestand und Koordinationsaufwand, der zu einem untragbaren Ressourcenaufwand führen würde, um die beiden Stränge letztendlich zusammenzuführen. Es käme zu weiteren Schnittstellen, deren Vermeidung gerade Ziel des Auftraggebers ist, und zu parallelen Prozessen, die die Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Steuerungsfähigkeit des Projektes unzumutbar beeinträchtigen. Überdies führen Parallelstrukturen gerade in diesem sensiblen Bereich bei möglichen späteren Leistungsstörungen zu erheblichen Problemen der Nachweisbarkeit. Aufgrund einer umfassenden fachlichen Analyse wurde festgestellt, dass ausschließlich die xapio GmbH in der Lage ist, die geforderte Leistung in der gewünschten Qualität im Rahmen der bestehenden Terminplanung zu erbringen. Nach fachlicher Einschätzung kommt aufgrund der oben dargestellten Argumente, aus tatsächlichen, technischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Gegebenheiten neben der xapio GmbH kein weiteres zusätzliches Unternehmen in Betracht. Es ist anderen Unternehmen objektiv unmöglich, die geforderte Leistung zeitnah im Sinne einer funktional gleichwertigen Ersatzlösung zu erbringen. Es gibt keine alternativen wettbewerblichen Lösungen, die den Projektzielen entsprechen. Diese Analyse wird im Rahmen der Befragung der einzelnen Projektleiter bestätigt. Diese sind bereits in dem ursprünglichen Projekt, das in einem offenen Verfahren vergeben wurde, sowie der Weiterführung tätig und wissen daher im Detail, welche Leistungen benötigt werden. Zudem handelt es sich um Experten, die einen tiefen langjährigen Erfahrungsschatz und einen sehr guten Überblick über den jeweiligen Markt haben. Auch die Projektleiter haben bestätigt, dass ausschließlich die xapio GmbH die geforderte Leistung erbringen kann. Einen Alternativdienstleister gäbe es am Markt auch nach ihrer Einschätzung nicht. Bei einem Wechsel müsste ein neuer Anbieter dieses Wissen von Grund auf neu erwerben und eigenständig aufbauen, was in Hinblick auf die zeitliche Komponente nicht tragbar wäre.
Direktvergabe:
Begründung der Direktvergabe: Der Auftrag kann nur von einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer ausgeführt werden, da aus technischen Gründen kein Wettbewerb vorhanden ist
Sonstige Begründung: Das neu zu erstellende Programm ZAV wird in das iBALIS IT-mäßig integriert. Bei iBALIS handelt es sich um eine Individualprogrammierung für die Zahlstelle des StMELF. Die bislang umgesetzte Anforderungsanalyse baut auf der vorhandenen IT-Struktur auf. Eine Ersatzlösung ist im Rahmen der vorgegebenen Proektziele für diese spezielle Anwendung nicht auf dem Markt zu finden. Eine vernünftige Alternative zur Beendigung der fast abgeschlossenen Anforderungsanalyse steht nicht zur Verfügung. Aus den vorgetragenen Gründen kann nur die Firma xapio GmbH, die noch erforderlichen Leistungen der Anforderungsanalyse einschließlich der Testung innerhalb des zwingend vorgegebenen Zeitrahmens erbringen. Der dargestellte Aufwand ist unverhältnismäßig, da das etablierte Wissen der xapio GmbH einzigartig und nicht austauschbar ist. Ein Neubeginn der Anforderungsanalyse oder ein Anbieterwechsel ist daher weder technisch noch zeitlich realisierbar und es würde das Risiko eines Scheiterns der Ablösung des Altsystems erheblich erhöhen. Die Folgen wurden bereits beschrieben. Eine indirekte Neuentwicklung oder Nachbildung des Systems ist vergaberechtlich nicht geschuldet (vgl. Beck VergabeR/Lampert, VgV § 31 Rn. 104). Der Faktor Zeit für die Ablösung des bestehenden „MeeJava“-Systems ist zwingend vorgegeben und lässt keinen Spielraum. Der Endtermin ergibt sich nicht aus organisatorischen Entscheidungen des Auftraggebers, sondern aus objektiven und technischen und personellen Rahmenbedingungen im Bereich der Dienstleistung, die außerhalb seines Einflussbereichs liegen. Die Projektlaufzeit wurde von Beginn an realistisch geplant. Der Zeitbedarf der Anforderungsanalyse entspricht branchenüblichen Erfahrungswerten bei vergleichbaren Fachverfahren dieser Größenordnung. Damit kommt die Firma xapio GmbH unionsweit als einziges Unternehmen der nachgefragten Leistung im Sinne der vergaberechtlichen Rechtsprechung in Betracht und es ist von einer faktischen Alleinstellung auszugehen (vgl. Ziekow/Völlink/Völlink, VgV § 14 Rn. 51). Im Rahmen einer umfassenden Gesamtabwägung wären nach den oben genannten Gründen die in Betracht kommenden Alternativlösungen dem Auftraggeber nicht zumutbar. Auch liegt keine künstliche Einschränkung der Parameter vor. Für die Festlegung des Beschaffungsgegenstandes sind, wie oben dargestellt, sachliche und auftragsbezogene Gründe vorhanden. Die Ausschließlichkeitssituation wurde gerade nicht selbst durch den öffentlichen Auftraggeber mit Blick auf das anstehende Vergabeverfahren künstlich herbeigeführt (Erwägungsgrund 50 der RL 2014/24/EU). Die ursprüngliche Beauftragung der Anforderungsanalyse erfolgte nach einem regulären Vergabeverfahren. Die Abhängigkeitssituation ist nicht bewusst herbeigeführt worden, sondern ergibt sich aus der sachlich gebotenen, kontinuierlichen und wirtschaftlichen Projektfortführung. Eine Vermeidung war aufgrund der besonderen technischen und zeitlichen Rahmenbedingungen nicht möglich. Bei Projektstart 2022 war der Umfang / die Tiefe der Use-Cases nicht vorhersehbar. Eine Modularisierung hätte die Projektziele gefährdet. Die Möglichkeit einer Übertragung bzw. Öffnung der Anforderungsanalyse wurde fachlich geprüft. Eine Umsetzung wäre mit einem unverhältnismäßigen Zeit- und Qualitätsrisiko verbunden. Ein völlig anderer Dienstleister müsste erst neue Verfahren implementieren, sich das notwendige Know-How beschaffen, um überhaupt arbeitsfähig zu sein. 3. Ergebnis Aufgrund der o. g. Ausführungen kann die Weiterführung des Projekts nur durch den bisherigen Auftragnehmer erfolgen.
6.1.
Ergebnis, Los-– Kennung: LOT-0000
Rahmenvereinbarung:
Höchstwert der Rahmenvereinbarung: 1 821 806,10 EUR
6.1.2.
Informationen über die Gewinner
Wettbewerbsgewinner:
Offizielle Bezeichnung: xapio GmbH
Angebot:
Kennung des Angebots: TEN-0000
Kennung des Loses oder der Gruppe von Losen: LOT-0000
Das Angebot wurde in die Rangfolge eingeordnet: ja
Vergabe von Unteraufträgen: Noch nicht bekannt
Informationen zum Auftrag:
Kennung des Auftrags: Dienstleistungsauftrag
8. Organisationen
8.1.
ORG-0000
Offizielle Bezeichnung: Freistaat Bayern, vertreten durch die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten
Registrierungsnummer: 09-8508004-69
Abteilung: Zentrale Vergabestelle
Postanschrift: Helmbrechtser Straße 22
Stadt: Münchberg
Postleitzahl: 95213
Land, Gliederung (NUTS): Hof, Landkreis (DE249)
Land: Deutschland
Kontaktperson: Zentrale Vergabestelle
Telefon: 000
Rollen dieser Organisation:
Beschaffer
Organisation, die zusätzliche Informationen über das Vergabeverfahren bereitstellt
Organisation, die einen Offline-Zugang zu den Vergabeunterlagen bereitstellt
8.1.
ORG-0001
Offizielle Bezeichnung: Regierung von Mittelfranken - Vergabekammer Nordbayern
Registrierungsnummer: 09-0358002-61
Postanschrift: Promenade 27
Stadt: Ansbach
Postleitzahl: 91522
Land, Gliederung (NUTS): Ansbach, Kreisfreie Stadt (DE251)
Land: Deutschland
Telefon: 000
Fax: +49 981531837
Rollen dieser Organisation:
Überprüfungsstelle
8.1.
ORG-0002
Offizielle Bezeichnung: xapio GmbH
Größe des Wirtschaftsteilnehmers: Mittleres Unternehmen
Registrierungsnummer: Handelsregister: Amtsgericht München, HRB 121788; Umsatzsteuer Ident.-Nr.:: DE 197628880
Postanschrift: Nymphenburger Straße 90e
Stadt: München
Postleitzahl: 80636
Land, Gliederung (NUTS): München, Kreisfreie Stadt (DE212)
Land: Deutschland
Telefon: +49 89 121197-0
Rollen dieser Organisation:
Bieter
Gewinner dieser Lose: LOT-0000
8.1.
ORG-0003
Offizielle Bezeichnung: Datenservice Öffentlicher Einkauf (in Verantwortung des Beschaffungsamts des BMI)
Registrierungsnummer: 0204:994-DOEVD-83
Stadt: Bonn
Postleitzahl: 53119
Land, Gliederung (NUTS): Bonn, Kreisfreie Stadt (DEA22)
Land: Deutschland
Telefon: +49228996100
Rollen dieser Organisation:
TED eSender
Informationen zur Bekanntmachung
Kennung/Fassung der Bekanntmachung: 34c6b45f-908a-4bdb-b927-c007fd8ef45e - 01
Formulartyp: Vorankündigung – Direktvergabe
Art der Bekanntmachung: Freiwillige Ex-ante-Transparenzbekanntmachung
Unterart der Bekanntmachung: 25
Datum der Übermittlung der Bekanntmachung: 11/08/2026 18:02:56 (UTC+02:00) Osteuropäische Zeit, Mitteleuropäische Sommerzeit
Sprachen, in denen diese Bekanntmachung offiziell verfügbar ist: Deutsch
Veröffentlichungsnummer der Bekanntmachung: 561165-2026
ABl. S – Nummer der Ausgabe: 155/2026
Datum der Veröffentlichung: 13/08/2026